Curtis Doebbler ( Para Sin Permiso)
El 19 de marzo de 2011, las naciones occidentales comenzaron el tercer conflicto armado internacional en contra de un país musulmán en la última década. Se hicieron grandes esfuerzos para justificar el uso de la fuerza contra Libia, pero un análisis del derecho internacional nos indica que, de hecho, tal uso de la fuerza es ilegal.
Este breve comentario evalúa el uso de la fuerza contra Libia, basado en la Resolución 1973 que supuestamente autoriza un eventual ataque contra el pueblo de Libia.
Los hechos
A diferencia de las manifestaciones no violentas en Egipto, Túnez, Bahrein, Yemen, Arabia Saudita y otros lugares en el mundo árabe, las manifestaciones que en Libia empezaron el 17 de febrero, en cuestión de días, se habían deteriorado en una guerra civil. Ambos lados tenían tanques, aviones de combate, armas antiaéreas y artillería pesada. Las fuerzas del gobierno consistían principalmente en militares entrenados, mientras que la oposición armada contaba tanto con soldados desertores como con numerosos civiles que habían tomado las armas.
El nivel de fuerzas que cada lado tiene a su disposición quedó demostrado por las afirmaciones, el sábado 19 de marzo, de que habían sido derribados cerca de Bengasi dos aviones, uno del gobierno libio y otro de la oposición. A medida que aumentaba la intensidad de la guerra civil, la comunidad internacional contemplaba acciones en apoyo de la oposición armada. El 17 de marzo, el Consejo de Seguridad adoptó la Resolución 1973 y, 42 horas después, había comenzado un ataque contra las tropas del gobierno libio, con el objetivo, según el ministro de Defensa británico William Hague, de asesinar al líder libio.
Alrededor de las 12:00 locales en Washington, DC, el sábado, 19 de marzo, los combatientes franceses lanzaron ataques contra objetivos descritos como tanques y sistemas de defensa aérea. Unas horas más tarde, EE.UU. comenzó a disparar misiles cruceros desde sus acorazados contra objetivos libios.
Aunque los países árabes y musulmanes se han sumado a la coalición en contra de su vecino árabe y musulmán, ninguno de ellos realmente participó en los ataques aéreos. Poco después de iniciados los ataques aéreos, Rusia, China y el secretario general de la Liga Arabe, el egipcio Amr Moussa, condenaban la pérdida de vidas civiles causada por los bombardeos.
A pesar de negar la intención de atentar contra el líder libio, se atacó lugares como la vivienda y las bases usadas por el coronel Muammar Gaddafi. Después del primer día de bombardeos, más de cuatro docenas de civiles habían muerto, incluidas mujeres y niños.
Los ataques se produjeron después de que el Consejo de Seguridad de la ONU adoptara la Resolución 1973. En respuesta a esta resolución, el gobierno libio ha pedido oficialmente un alto al fuego en la guerra civil que se libra contra los rebeldes armados, cuya base es Bengasi. Libia también anunció que su espacio aéreo estaba cerrado. Los líderes occidentales respondieron a estas acciones del gobierno libio alegando que no podían creerle y argumentando que la lucha continuaba. De hecho, fuentes libias confirmaron que la guerra civil continuaba y que ambas partes seguían atacándose mutuamente.
La Resolución 1973 del CSNU fue adoptada en virtud del Capítulo VII de la Carta de la ONU con 10 votos a favor, ninguno en contra y cinco abstenciones. Votaron a favor de ella los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU: Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia, y los miembros no permanentes Bosnia y Herzegovina, Colombia, Gabón, Líbano, Nigeria, Portugal y Sudáfrica. Las abstenciones eran de los miembros permanentes de Rusia, China y los no permanentes, Alemania, Brasil e India.
La resolución fue adoptada el jueves 17 de marzo, justo después de las 18:30, hora local en Nueva York. La embajadora de los EE.UU., Susan Rice la describió cómo el fortalecimiento de las sanciones y prohibiciones de viaje impuestas previamente mediante la Resolución CSNU 1970, que fuera promovida por los gobiernos de Francia y del Reino Unido, pero con una fuerte presencia de los Estados Unidos tirando de las cuerdas desde arriba.
Presente en la reunión del Consejo de Seguridad estaba el nuevo ministro de Exteriores francés Alain Juppé. Aunque el ex primer ministro que no era nuevo en las Naciones Unidas, llegó apenas semanas después de que su predecesor fuera destituido por haber aceptado favores de un empresario de Libia, pocos días después de que su gobierno se convirtiera en el primer gobierno occidental en reconocer que las fuerzas que luchaban contra el gobierno en Libia eran los representantes legítimos del pueblo libio.
El gobierno de Libia no tenía un representante en la reunión después de que a su embajador nominado, el ex presidente de la Asamblea General Ali Abdel-Salam Treki, se le negara la admisión a los Estados Unidos. Sin embargo, aunque oficialmente relevado de sus funciones hacía más de una semana por desertar a la oposición, el ex representante permanente adjunto Ibrahim Dabbashi estuvo presente luego de la reunión del Consejo de Seguridad para dar declaraciones y responder preguntas.
La Resolución de 1973 contiene 29 párrafos divididos en ocho secciones. La primera sección exige un «alto el fuego inmediato» en su primer párrafo y el respeto del derecho internacional, incluyendo «el libre acceso a la asistencia humanitaria”.
Un curioso segundo párrafo subraya «la necesidad de intensificar los esfuerzos para encontrar una solución a la crisis» y pasa a calificar esto como respuesta «a las demandas legítimas del pueblo libio», lo que conduce a «las reformas políticas necesarias para encontrar una solución pacífica y sostenible». Un lenguaje tan vago deja abierta tanto la cuestión de qué legítimas demandas se deben cumplir y qué reformas políticas son necesarias. Legalmente, estos requisitos también parecen ser una interferencia directa en los asuntos internos de Libia, en violación del Artículo 2 (7) de la Carta de las Naciones Unidas, que todas las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU están obligadas a respetar en virtud del artículo 25 de la Carta. Esta aparentemente irreconciliable discrepancia solo logra alimentar la especulación de que la resolución es otro ejemplo de una política que se niega a respetar el derecho internacional.
Los párrafos 4 y 5 se refieren a la protección de los civiles y el último párrafo trata de la responsabilidad regional de la Liga Árabe.
La sección operativa más larga de la resolución está dedicada a la creación de una zona de exclusión aérea, en los párrafos 6 a 12. El artículo 6 establece la zona de exclusión aérea para «todos los vuelos en el espacio aéreo de la Jamahiriya Árabe Libia, para ayudar a proteger a los civiles”. A continuación, el párrafo 7 enumera varias excepciones humanitarias.
Luego, el párrafo 8, que es el que atrae más la atención de los abogados internacionalistas, dice que los Estados pueden «adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de la prohibición de vuelos». El uso de la expresión «todas las medidas necesarias» abre la puerta al uso de la fuerza. Al mismo tiempo, el uso de la fuerza se limita a hacer cumplir la zona de exclusión aérea y no se extiende a intentar matar al líder libio o apoyar a un lado del conflicto armado, aunque al impedir que el gobierno libio utilice su fuerza aérea, por supuesto, favorece a la oposición armada.
El párrafo 8 es inusual, ya que parece autorizar el uso de la fuerza en virtud del capítulo VII, sin aplicar ninguna de las garantías para el uso de la fuerza que establece el artículo 41. Por ejemplo, no se ha determinado que se hayan agotado las medidas que no implican el uso de la fuerza. De hecho, la Resolución 1973 fue adoptada después de que el Consejo de Seguridad de la ONU, el Consejo de Derechos Humanos de la ONU y la Unión Africana habían decidido enviar misiones para contribuir a una solución pacífica, pero antes de que cualquiera de estas misiones llegara a Libia. Por otra parte, la Resolución 1973 fue adoptada después de que fuera rechazada por la oposición armada, sin espacio a negociación, la oferta del líder libio de renunciar y salir del país con su familia.
Los párrafos 13 a 16 llaman a un embargo de armas y «deplora las continuas corrientes de mercenarios» que se desplazan hacia Libia. De este modo, el párrafo 13 decide que el párrafo 11 de la Resolución 1970 (2011) sería sustituido por un nuevo párrafo que «autoriza a los Estados miembros a utilizar todas las medidas acordes a las circunstancias específicas para llevar a cabo tales inspecciones”. Una vez más, este lenguaje indica que se puede emplear la fuerza contra buques sospechosos de transportar armas a Libia en violación del embargo.
En los párrafos 17 y 18, se establece que los estados están obligados a negar el despegue, aterrizaje o sobrevuelo a «cualquier aeronave matriculada en la Jamahiriya Árabe Libia o de propiedad u operada por personas o empresas libias”. Aunque se dice claramente que estas disposiciones no afectarán a los vuelos humanitarios, sin duda complicará esos vuelos.
Los párrafos 19 a 21 amplían la congelación de activos impuesta en los párrafos 17, 19, 20 y 21 de la Resolución 1970 (2011) a «todos los fondos, otros activos financieros y recursos económicos» que son «propiedad de las autoridades libias, controlados por ellas… o por personas o entidades que actúen en su nombre o bajo su dirección, o por entidades de su propiedad o controladas por ellas». En los párrafos 22 y 23, se amplían las disposiciones de restricciones de viaje y congelación de activos de la resolución 1970 (2011) a todos las personas mencionadas en dos anexos. Al hacerlo, estos párrafos esencialmente impiden que los miembros de la familia de Muammar Gaddafi abandonen Libia y, efectivamente, les obligan a luchar contra la oposición armada.
En el párrafo 24 se crea un nuevo organismo, un «panel de expertos», para ayudar al comité creado en la Resolución CSNU 1970, a «recabar, examinar y analizar la información de los Estados, los órganos competentes de las Naciones Unidas, organizaciones regionales y otras partes interesadas sobre la aplicación de las medidas» de la Resolución CSNU 1970, y a «hacer recomendaciones… para mejorar la aplicación de las medidas pertinentes», y «proveer al Consejo un informe provisional sobre su labor a más tardar 90 días después del nombramiento del panel, y un informe final con sus conclusiones y recomendaciones a más tardar 30 días antes de la terminación de su mandato.»
El párrafo 27 dice que todos los Estados «tomarán las medidas necesarias para garantizar que ninguna afirmación se base… en contratos u otras transacciones que se vieran afectadas por las medidas adoptadas por el Consejo de Seguridad en la Resolución 1970 (2011), la presente resolución y las resoluciones conexas”.
Por último, en el penúltimo párrafo 29, el Consejo «decide seguir ocupándose activamente de la cuestión”.
Percepciones públicas
En el momento en que la resolución fue publicada, los tabloides y los periódicos de gran formato británicos ya estaban promoviendo la guerra. Los franceses convocaron a una reunión que fue descrita como la “reunión de planificación” del uso de la fuerza. Y mientras el presidente de los EE.UU. se mantenía cautelosamente ambiguo, otros funcionarios exhortaban abiertamente a la intervención militar en lo que ya se había convertido en una guerra civil en Libia.
En la furia emocional, el derecho internacional parece haber sido olvidado, hasta el punto que un comentarista de la BBC sugirió que el apoyo político para una zona de exclusión aérea por la Liga Árabe justificaba legalmente el uso de la fuerza. Similares abusos de la fuerza en Afganistán e Irak, ampliamente considerados como violaciones del derecho internacional, parecen no haber impresionado mucho a los periodistas británicos.
Y, al parecer, el derecho internacional es también irrelevante para sus análisis de la situación en Libia, y a menudo claman por que se invada ese país soberano por la fuerza, a pesar de que el Artículo 2 (4) de la Carta de las Naciones Unidas y la propia Resolución CSNU 1973 prohíben tal uso de la fuerza.
Incluso los opositores al uso de la fuerza parecen ignorar la ley internacional aplicable. Por ejemplo, le preguntaron al diputado británico Jeremy Corbyn que si se utiliza la fuerza contra Libia para proteger a un lado en una guerra civil, ¿por qué no se la usa también en Bahrein donde decenas de manifestantes desarmados habían sido asesinados por fuerzas nacionales y extranjeras, o en Yemen, donde unos 50 manifestantes pacíficos fueron masacrados por francotiradores del ejército? Esta línea de preguntas por lo menos parece comprender el hecho de que el derecho internacional, que tiene un valor real en las relaciones internacionales, debe ser aplicado de manera similar en situaciones similares. La falta de aplicación de la ley siempre socava gravemente la ley y exacerba sus restricciones de acción internacional.
Derecho internacional
Por más que las decisiones sobre el uso de la fuerza contra Libia parecen haberse basado más en emociones que en la comprensión de la legislación aplicable, esta última no deja de ser relevante. El derecho internacional seguirá reflejando las normas generales que los Estados utilizan en sus relaciones con otros Estados mucho después de finalizado el conflicto armado en Libia. Y se puede sugerir que es crucial para la paz y la seguridad en un mundo formado por personas con diversos valores e intereses.
Quizás el principio más fundamental del derecho internacional es que ningún Estado debe usar la fuerza contra otro estado. Este principio es recogido expresamente en el Artículo 2, párrafo 4, de la Carta de las Naciones Unidas. Ningún Estado puede violar este principio del derecho internacional.
Si bien el Consejo de Seguridad puede ordenar el uso de la fuerza en circunstancias excepcionales, de acuerdo con el artículo 24 (2) de la Carta de las Naciones Unidas, el Consejo «actuará de conformidad con los Principios y Propósitos de las Naciones Unidas”. Esto significa, por lo menos, que mientras son aún viables los medios pacíficos de solución de controversias, las opciones para la autorización de uso de la fuerza son muy limitadas. En el presente caso, es aparente que el Consejo de Seguridad se apresuró a utilizar la fuerza.
Existen excepciones limitadas a la prohibición del uso de la fuerza en el artículo 51 y el capítulo VII de la Carta de la ONU. Las disposiciones de este último capítulo, especialmente en su artículo 42, establecen que el Consejo de Seguridad deberá adoptar las medidas «que sean necesarias para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales”. En las resoluciones 1970 y 1973 se afirma que éstas están siendo adoptadas en virtud del capítulo VII. Sin embargo, tampoco cumplen con los requisitos del artículo 42 que establece que la determinación debe hacerse sólo cuando las «medidas que no impliquen el uso de la fuerza» hayan fracasado.
En una guerra civil, es difícil hacer esa determinación. Parece que al menos tendría que estar basada en observaciones in situ. ¡Pero las misiones de investigación del Consejo de Derechos Humanos y del Consejo de Seguridad aún no habían llegado a Libia! Si bien no cabe duda de que los gobiernos occidentales, como el de los Estados Unidos, tienen las capacidades necesarias para determinar lo que está ocurriendo en Libia con métodos de vigilancia a distancia, esto no representa suficiente evidencia de que el gobierno de Libia está incumpliendo las resoluciones del Consejo de Seguridad. Sólo observadores en el terreno pueden determinar esto, como hemos visto en la propalación de información falsa sobre Irak proveniente de fuentes externas y de la vigilancia remota.
Por otra parte, la evidencia del cumplimiento de Libia es dudosa. Libia anunció, casi de inmediato, que respetaría los términos de la Resolución 1973. Sin embargo, en un espectáculo sin precedentes de intolerancia diplomática, y sin la confirmación de los hechos sobre el terreno, los líderes occidentales dijeron que el líder libio era un mentiroso.
Libia también se ha ofrecido a aceptar observadores internacionales, e incluso los ha invitado a visitar el país. Y en una concesión extraordinaria, el líder libio envió un mensaje a la oposición armada cuando ésta se acercaba a Trípoli, en el que se ofrecía a renunciar y salir del país. Fue sólo después de que esta oferta fuera rechazada y que los líderes de la oposición dijeran que no era negociable que el líder libio debía ser capturado y asesinado, que las tropas del gobierno lanzaron su ofensiva.
Si el derecho internacional permite a los estados usar la fuerza en muy pocas circunstancias, son menos las ocasiones en que autoriza el uso de la fuerza a actores no estatales. Una de estas circunstancias es cuando se ejerce el derecho a la libre determinación contra una fuerza de ocupación extranjera opresiva. Esto otorga el derecho a los iraquíes o los afganos a usar la fuerza contra los ejércitos de ocupación, pero no da derecho al pueblo libio a usar la fuerza contra su propio gobierno.
Incluso, los rebeldes de Libia no han invocado expresamente el derecho extrajudicial a la revolución, que muchos juristas internacionales admiten que existe cuando se alcanzan los límites de la ley. Y, si bien en el indicador de Participación en Gobierno Libia tiene problemas, el país goza del más alto ingreso per cápita en África y es uno de los mejores en los Indicadores de Desarrollo del Milenio. Más aún, Libia ha demostrado ser respetuosa del derecho internacional en el pasado, adoptando las sentencias de la Corte Internacional de Justicia en el conflicto con Chad, e incluso entregando a sospechosos, contra quienes se contaba con pruebas cuestionables, para el juicio en el extranjero en el caso Lockerbie.
Por último, la cuestión de la legítima defensa es relevante para el uso de la fuerza contra Libia. En lugar de justificar el ataque de occidente contra Libia, parecería justificar las medidas adoptadas por Libia contra intereses occidentales. En otras palabras, como Libia ha sido objeto de un ataque armado probablemente ilegal según el derecho internacional, tiene el derecho a defenderse. Este derecho incluye la posibilidad de atacar instalaciones militares o personal de cualquier país involucrado en el ataque. En otras palabras, el ataque contra Libia por parte de Francia y los Estados Unidos hace que las instalaciones militares y el personal de estos países sean objetivos legítimos para los ataques que Libia pudiera realizar en defensa propia.
Independientemente de la legalidad del uso de la fuerza por cualquiera de las partes en el conflicto, el derecho internacional humanitario o las leyes de la guerra siguen siendo aplicables. De acuerdo con estas leyes, todos los estados involucrados en un conflicto armado deben ser cautelosos de no atacar a civiles. Las autoridades libias declararon estar respetando esta restricción en la guerra civil, aunque los rebeldes refutaron esta afirmación. El derecho internacional humanitario exige que no se utilice fuerza militar contra la población civil o de instalaciones civiles en Libia.
Del mismo modo, la ley internacional de derechos humanos sigue siendo aplicable, por lo que los ataques contra civiles están sujetos a las restricciones sobre el uso de la fuerza que emanan de las obligaciones internacionales sobre los derechos humanos. Si, como se sugirió anteriormente, el uso de la fuerza contra Libia es ilegal, entonces el criterio para determinar si es desproporcionada la fuerza que se está utilizando es el criterio aplicable en tiempos de paz.
Este es el caso, ya que ninguno de los países involucrados en el ataque a Libia ha renunciado a las obligaciones internacionales de derechos humanos y porque permitir a los estados a renunciar a sus obligaciones simplemente iniciando un conflicto armado en violación del derecho internacional sería contrario al objeto y los efectos de todos los tratados de derechos humanos existentes.
El uso de la fuerza en formas que son contrarias al derecho internacional es quizá lo que mayor daño le causa a la humanidad. En el Pacto de París en 1928 y en la Carta de las Naciones Unidas en 1945, los Estados acordaron no usar la fuerza contra otros Estados para lograr sus metas de política exterior. El mundo occidental ha intentado impugnar este acuerdo varias veces en los últimos 10 años, sobre todo por su voluntad de emprender acciones militares contra Estados predominantemente musulmanes. Al hacerlo, han enviado una señal innegable, en el sentido de que no le importa el derecho internacional, a pesar de lo que predican. Si este mensaje no es contestado por los defensores del derecho internacional, entonces los avances que hemos logrado para asegurar que la comunidad internacional respete el imperio de la ley valdrán muy poco para las generaciones futuras.
Curtis Doebbler es un destacado abogado internacionalista especializado en derechos humanos y radicado en los EE.UU.
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